【专家解读】规范发展、阳光运行，推进PPP模式行稳致远—《财政部关于进一步推动PPP规范发展、阳光运行的通知》解读之六

近日，财政部印发了《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（财金〔2022〕119号），全文分为四个方面，十四条具体要求，进一步明确了PPP模式的政策边界，针对实际工作中的难点和问题，提出规范性举措，是当前乃至今后一个阶段PPP工作的基本遵循。

一、《通知》的重要意义在于贯彻落实党的二十大报告和中央财经委员会第十一次会议精神，强调坚持政府和市场相结合、坚持有序推进和防控风险并重，在当前扩大有效投资、稳经济促增长的大背景下，为推动PPP工作高质量发展勾勒出明确路径。

自2014年PPP模式在国内正式落地推广以来，财政部会同有关部门积极推动，建立了覆盖PPP项目全生命周期的制度体系，建设了纵向到底、横向到边、数字赋能的全国PPP综合信息平台，推动PPP项目全面落实“按效付费”机制，取得了显著成效。此次《通知》中再次重申了“科学把握PPP模式的适用范围”“优先实施具有强运营属性、具有长期稳定经营性收益的项目”，体现了坚守PPP初心，坚定不移推动二十大精神落地见效决心。

二、《通知》坚持目标导向、问题导向，聚焦实际工作中的痛点难点，提出“四个规范”，促进PPP模式健康发展。

一是规范前期工作。提出“依法依规做好项目规划、立项、用地、环评等前期工作，科学编制项目实施方案，合理设置项目风险分担机制和投资回报机制”，增强项目决策的科学性、严谨性、规范性，杜绝因前期工作粗糙、风险分担和利益分配失衡造成项目重大变更调整或因程序不合规造成项目难以落地等问题的发生。

二是规范入库评审。创新性提出“健全项目入库联评联审机制”“按照穿透式监管原则审核项目是否存在其他影响PPP项目规范运作、增加地方政府隐性债务的情形”，压实地方财政部门的审核把关责任，着重审查实施方案编制是否规范，财政承受能力论证是否符合审慎合理原则。

三是规范项目运作。强调“地市级、县区级地方人民政府实际控制的国有企业（上市公司除外）可以代表政府方出资参与PPP项目，不得作为本级PPP项目的社会资本方”，TOT项目要“严格履行国有资产评估、转让程序，合理确定转让价格”，对“自我循环”说“不”，杜绝了个别地方通过政府融资平台违规运作、虚增财政收入的“歪心思”。

四是规范预算管理。要求“PPP项目政府方按照PPP项目合同约定承担的股权投资、运营补贴等财政支出责任，以及取得的资产权益和特许经营权转让收入、股息、超额收益分成、社会资本违约赔偿等收入，依法依规全面纳入预算管理”，已进入付费期的PPP项目，按照预算编制程序和要求，将项目合同约定的年度财政支出责任纳入预算，避免形成隐性债务。

三、《通知》要求加快推动PPP项目全生命周期信息公开，强化信息公开监督管理，主动接受审计监督、社会监督，保障项目阳光运行，有利于建立倒逼机制，进一步优化营商环境。

阳光是最好的防腐剂。在大数据、人工智能、云计算、区块链等技术的加持下，经过持续的更新、升级、迭代，PPP综合信息平台已经成为各相关主体对PPP项目实施管理的重要抓手，是信息公开和接受监督的主要通道，也发挥了财承监测和绩效管理的重要作用。一个PPP项目在平台中的信息大约有600个字段，信息填报是否做到完全、真实、准确、动态调整，对完整反映项目全貌非常重要，甚至产生量变到质变的作用。今年财政部开展项目信息质量提升专项行动以来，安徽PPP项目信息综合填报率从不到30%提高到80%，随着填报率提升，还实现了推动各方工作、提升责任意识、加快项目实施、实现“腾笼换鸟”等多重效果。强化PPP项目全生命周期信息公开，有助于从完善“数据链”到推动“工作链”，进而理顺“价值链”，构建符合市场规律和PPP工作规则的项目生态。

四、《通知》更加强调工作协同，运用互联网思维，在前期工作、入库、采购等环节，要求“会同有关方面”建立健全联评联审机制、对社会资本方资质穿透管理、做好PPP项目合同审查，既是项目运作管理方式的创新，也更有利于凝聚各方合力。

PPP项目运作、管理过程中存在信息不对称、权责不匹配的情况，主管部门重点关注项目落地、投资兑现，实施机构则更注重合同执行、项目运营，财政部门虽然责无旁贷，但也做不到“包打天下”。以采购环节为例，一般情况下，财政部门主要负责对项目采购程序的监督，对社会资本方的资质审查、招标文本的起草、合同条款的约定则主要由实施机构负责，项目的履约管理也主要是实施机构代表政府方具体承担。此次《通知》提出的联评联审机制、穿透式审查等创新性做法，对政府内部协同提出了更高要求，《通知》的印发只是破题，如何落实还需要各级财政部门会同有关方面在实践中探索行之有效的工作举措。

五、《通知》进一步压实了地方财政部门尤其是省级财政部门的责任，在文件的四个部分都明确了地方财政部门的具体职责，同时还强调“省级财政部门对辖内项目库项目管理负总责”。

这一方面需要各级财政部门研究责任分解、传导、落实机制，努力做到事权相宜、权责匹配；另一方面各级财政部门也要努力提高工作能力和管理水平，大力培养复合型专业人才，积极建设高素质干部队伍。要把握中国特色社会主义市场经济规律，按照建立健全现代财政制度的要求，更新理念和知识结构，创新机制和工作方法，与时俱进、履职尽责，提升工作质效。

PPP模式即将进入第十个年头，全国PPP项目也即将逐步进入运营付费高峰期，项目是否能够长期稳定运营，产生持续的社会、经济、环境效益，实现政府和社会资本双赢，是判断PPP模式成功与否的重要标准。我们期待在《通知》的指导下，贯彻落实好党的二十大精神，坚持深化改革，坚持规范发展与防范风险两手抓，进入新阶段，迈向新征程，充分发挥PPP在扩大有效投资、撬动社会资本方面的积极作用，推进PPP模式行稳致远。