【专家解读】积极盘活存量 推动PPP规范发展阳光运行——《财政部关于进一步推动PPP规范发展、阳光运行的通知》解读之十

近日，财政部印发《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（财金〔2022〕119号），从做好项目前期论证、推动项目规范运作、严防隐性债务风险等四方面对PPP项目实施提出了明确要求，为持续规范推广运用PPP模式提供了强有力制度保障。其中，专门明确了规范存量资产转让项目运作的具体要求，这既是对国务院常务会议“进一步盘活存量资产，拓宽社会投资渠道，扩大有效投资”精神及《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号）的贯彻落实，也为新时期规范盘活存量资产，继续发挥PPP模式稳增长、惠民生、补短板的积极作用确立了重要制度遵循。

新建有途径，存量须盘活。通过PPP模式实施新建项目，采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本提供公共服务，既能弥补当期财政投入不足，又有利于发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率。通过PPP模式盘活存量资产，回收资金用于再投资，支持新项目建设，形成存量资产和新增投资的良性循环。

预算能保障，债务可化解。纳入全国PPP综合信息平台执行库付费期的项目，地方政府应将合同约定的年度财政支出责任纳入预算。盘活存量回收资金属于国有资源（资产）有偿使用收入，应全额纳入本级财政金库，及时确认收入并纳入预算管理。回收资金优先用于化解地方政府性债务，可有效减轻地方政府债务负担。

当前减压力，未来可持续。PPP模式下政府按绩效评价结果分年度向社会资本支付运营补贴，并纳入预算管理和财政中长期支出规划，在当代人和后代人之间公平分担公共资金投入，符合代际公平原则，有利于缓解当期财政支出压力。存量项目连接资产、资金，连通过去、未来，合理确认资产转让价值可在吸引社会资本投入资金、提供专业技术及管理经验的同时，确保未来能力可支撑发展可持续。

近年来，在财政部的关心支持下，四川积极跟进中央鼓励盘活存量资产的政策导向，顺应各行业发展趋势，在运用PPP模式盘活存量资产方面进行有益探索。

加强制度建设。2015年，省政府出台关于在公共服务领域推广PPP模式的实施意见，鼓励地方政府融资平台存量项目，积极运用转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）等方式转型为PPP项目，引入社会资本参与项目改造和运营。设立省级财政支持PPP综合补助资金，对全省PPP示范项目和推广运用PPP模式成效明显的市县给予补助。截至目前，已连续七年累计下达补助资金13亿元。2021年，财政厅、人民银行成都分行、证监会四川监管局联合制发做好PPP项目资产证券化有关工作的通知，指导市县创新融资方式，通过资产证券化等方式拓宽融资渠道，推动形成多元化、可持续的资金投入机制。同年，按照财政部规范存量PPP项目审核相关要求，下发进一步明确存量项目规范实施的通知，对社会资本参与资质、项目功能发挥、转让程序要求、转让收入管理等作出明确规定，规范存量PPP项目实施。

明确审核标准。一是参与主体资质方面。本级融资平台公司以及政府控股或实际控制的国有企业，不得作为社会资本参与本级项目。参与存量项目的社会资本一般应具有同类项目运营管理的经验能力。二是项目领域特质方面。为轨道交通、高速公路、供水、污水处理、垃圾处理、停车场、水库、体育馆等重点领域采用TOT方式盘活存量资产提供了政策基础。三是项目功能作用方面。明确项目自身功能不得因经营权转让而受到影响。如：水库存量项目经营权转让后，仍须首先保障防洪、供水、生态、发电等基础功能，对可能出现的洪水、渗漏等险情，应明确除险加固责任及相应的风险分担机制。四是转让程序要求方面。指导市县在项目实施方案中明确存量资产的行业主管部门、资产权属以及转让流程，并在推进过程中严格按要求履行转让程序。五是转让收入管理方面。存量资产转让收入应按预算管理要求准确列入对应科目，优先用于化解地方政府性债务，严禁资金空转，虚增财政收入。

引导规范评估。PPP模式盘活存量资产应依法进行资产评估，基于评估目的、评估对象、历史数据等选择评估方法。鉴于绝大多数存量项目具备长期稳定经营性收益，四川在指导市县开展存量资产评估时，总体上按照客观审慎原则采用收益法，基于存量资产的建设、运维历史数据等对应项目自身可能产生的未来收益进行评估，合理确定评估价值，在防止资产流失贱卖的同时，避免资产估值过高与实际收益差距过大，带来潜在支出责任及隐性债务风险。

四川PPP改革工作起步较早，目前已有235个项目建成投运，覆盖交通运输、水利建设、污水处理等多个领域，很多优质项目具备长期稳定的经营性收益，正是适合盘活存量的重要资源。截至目前，全省共纳入全国PPP综合信息平台管理库存量资产转让项目39个，转让价款共计114亿元，其中93亿元用于化解地方政府存量债务或PPP项目支出。6个项目成功发行资产证券化产品，发行规模31亿元。下一步，我们将按照财政部通知要求，积极推动盘活存量，努力用好项目增量，始终保持PPP改革工作在规范发展、阳光运行的大道上前进。