【PPP工作良好经验做法】全国财政系统PPP业务线上培训会——四川省经验做法分享

4月26日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第十一次会议，将PPP作为全面加强基础设施建设，构建现代化基础设施体系的重要方式，专门强调推动PPP模式规范发展、阳光运行。5月19日，国务院办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，强调规范有序推进PPP，鼓励具备长期稳定经营性收益的存量项目，采用PPP模式盘活存量资产，提升运营效率和服务水平。PPP作为一项综合性、牵引性改革，进入规范发展的新阶段。近年来，为深入贯彻习近平总书记在党的十九大报告中关于“全面实施绩效管理”的战略部署，落实刘昆部长关于“把有限的资金用在刀刃上”的指示精神，四川省在PPP绩效管理方面进行了有益探索。

一、主要做法

（一）高度重视，形成合力。

2018年9月，党中央国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，对全面实施预算绩效管理作出系统部署。四川省委省政府高度重视，2019年3月，印发《关于全面实施预算绩效管理的实施意见》，明确四川省预算绩效管理改革总体要求和实施路径。2022年1月，省委办公厅、省政府办公厅印发《关于深入实施预算绩效管理的通知》，持续加强对预算绩效管理改革的系统谋划和工作部署。

四川省财政厅认真贯彻落实党中央国务院、省委省政府关于全面实施预算绩效管理的重大决策部署，加快推动建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，着力提高财政资源配置效率和使用效益。会同省纪委监委、省委组织部和审计厅等部门出台《全省预算绩效管理工作推进方案》，加强党的领导、落实主体责任、强化监督考核。在财政厅内部出台《四川省财政厅预算绩效管理工作实施方案》，健全制度机制、明确任务分工、规范操作流程。并先后出台《四川省省级财政预算绩效结果应用办法》《四川省省级财政预算绩效结果与预算安排挂钩实施细则（试行）》，其中，将PPP绩效管理作为财政预算绩效管理的一项重要内容及实现预算和绩效管理一体化的有力抓手，切实推进PPP绩效管理工作。从省级看，在四川省财政厅外部持续加强同省纪委监委、省委组织部和审计厅等部门的协作联动，形成工作合力；在厅内部健全预算绩效管理架构，成立全面实施预算绩效管理工作领导小组，形成“2+2+N”职能分工体系。同时，借助第三方机构专业力量，确保相关工作形成合力、一体推进。（先后共有6家咨询机构应邀参与四川省分行业绩效管理文件制定，为制定科学绩效评价体系作出积极贡献。）

（二）明确目标，持续用力。

2017年，四川省财政厅印发《四川省PPP项目评价论证要点指引（试行）》，对PPP项目绩效进行规范。重点从评价范围、指标体系、扣费额度三方面作出明确规定，为规范开展PPP项目绩效评价提供了遵循依据。2019年，四川省确定为PPP项目绩效评价试点省份，明确“分步出台PPP项目行业绩效评价范本，为相关行业领域PPP项目绩效评价提供参考”的工作目标，立足项目绩效管理工作实际开展试点。2020年5月，四川省出台第一个教育领域非义务教育（食堂、宿舍）绩效评价指标指引。其后，先后在项目数量较多、运营要求较高，绩效管理方面具备一定基础的行业领域拟制出台分行业绩效评价范本。今年，又按要求将分行业绩效模板上传至综合信息平台PPP项目绩效管理模块，供市县参照使用，持续推进PPP绩效管理向纵深发展。

（三）健全制度，多点发力。

一是在项目绩效方面，先后会同住建、交通、教育等行业主管部门在市政工程（污水、垃圾、停车场、市政道路）、交通运输（高速公路）、教育（非义务教育学校食堂宿舍）、旅游、农业农村（农业园区）、医疗卫生等六大行业九个细分领域出台PPP项目绩效评价指引，为科学评价项目成效，推动项目持续健康发展提供有力技术支撑。

二是在资金绩效方面，印发省级PPP综合补助资金绩效评价办法，建立市县自评、省级总评相结合的绩效评价机制。强化资金分配使用部门（单位）的绩效管理主体责任，在关注资金投入和使用过程的同时，更加注重财政资金引导效应的实现程度和公共服务质量的改善效果，并将绩效评价结果作为省级财政分配以后年度综补资金、调整完善相关政策措施的重要参考依据。

三是在基金绩效方面，印发PPP投资引导基金绩效评价办法，采用定量与定性分析相结合，以定量分析评价为主的方法对PPP基金的引导性、效益性、规范性进行评价。在关注资金投入和管理使用同时，更加注重财政资金引导社会资本参与公共产品和公共服务供给的质量水平，将绩效评价结果与受托管理费安排挂钩，激励约束受托管理机构完善制度、加强管理、提升绩效。

四是在专家绩效方面，印发PPP专家库专家履职绩效考核办法，以专家履行工作职责的真实业绩为基础，重点考核专家在理论研究、政策制定、服务项目、评审会审、培训授课等方面对全省PPP工作的贡献程度和质量效率。绩效考核结果作为专家续任、评先评优的主要依据，全面提升PPP专家库管理工作水平，引导激励专家库专家形成创先争优的良好氛围。

五是在机构绩效方面，持续统计分析并发布咨询机构服务四川省PPP项目情况，建立咨询服务机构从业人员署名制度，要求在项目“两评一案”中列明提供服务的咨询机构人员信息，督促咨询机构将项目咨询服务责任落实到人。同时，开展咨询机构服务质效评价，对咨询机构资料质量、服务态度、服务效率、业务协同、信息录入、审核通过率及是否存在违规情况等七个维度进行摸底调查，对满意度评价“不满意”及满意度评价“满意”但审核通过率较低的咨询机构开展约谈，督促提高服务质量。

（四）精细管理，精准发力。

一是主动对接。作为PPP改革及绩效管理工作牵头部门，四川省财政厅主动与住房城乡建设厅、交通运输厅、教育厅、文化和旅游厅、省卫生健康委、农业农村厅等行业主管部门多次沟通衔接，充分了解行业领域相关政策，充分结合PPP管理要求及项目特质，确保分行业绩效符合行业实际、项目实际，上搭天线、下接地气。

二是系统梳理。全面搜集整理相关行业法律法规、政策制度、国家及行业标准。其中，市政领域分行业绩效涉及法规制度、国家及行业标准23项，旅游领域56项，交通运输领域16项，农业农村领域20项，医疗卫生领域51项。在医疗卫生领域51项之中，涉及法律1部，即《中华人民共和国传染病防治法》；行政法规及地方法规6部，即《公共场所卫生管理条例》《医疗废物管理条例》《医疗机构管理条例》《医疗纠纷预防和处理条例》《突发公共卫生事件应急条例》等；部门规章7部，即《中华人民共和国传染病防治法实施办法》《医院感染管理办法》《医疗卫生机构医疗废物管理办法》《医疗机构投诉管理办法》《公共场所卫生管理条例实施细则》等；国家及行业标准规范30余项，即《综合医院建筑设计规范》《医疗废物处理处置污染控制标准》《母婴保健服务场所通用要求》《养老机构服务质量基本规范》《医疗机构水污染物排放标准》等。

三是试行评价。为确保指标设计可用可量可比，真正有利于实现项目绩效目标，在分行业绩效出台前均指导市县财政部门、实施机构在同领域项目开展试评价，并根据评价情况反复研究、调整完善，确保绩效指标科学可行。

从体系设置上看：指标体系充分结合财政部PPP项目绩效管理和四川省预算绩效管理要求，横向指标参照综合信息平台绩效管理系统模板设置，纵向指标结合财政部绩效指引要求，并延续四川省预算绩效管理通用、共性、特性和个性指标设置。通用指标指针对所有PPP项目均可适用的指标，共性指标指针对某一行业领域适用的指标，特性和个性指标指针对某一行业领域的具体细分领域适用的指标。

从已出台的旅游、农业农村、医疗卫生领域指标体系来看，建设期共设置一级指标3项，二级指标14项，三级指标24项，均为通用指标；运营期共设置一级指标3项，二级指标分别设置26、27、28项，三级指标分别设置50、43、46项，均包括通用指标、共性指标、特性和个性指标。

从分值设定上看：建设期项目产出、项目效果、项目管理的分值分别为65分、15分、20分，运营期项目产出、项目效果、项目管理的分值分别为80分、10分、10分，其中项目运营（维护）分值为60分，符合财政部运营期“项目产出”指标作为按效付费的核心指标，指标权重不低于总权重的80%，且其中可归属为“项目运营”与“项目维护”的指标权重不低于总权重的60%的规定。

根据项目所处行业特性并综合考虑实际情况，针对项目建设、运营中的难点重点，对指标及分值进行精细化设置，力争使每个指标与项目产出高度关联、重点突出且量化易评。如医疗卫生行业指标体系，分值在建设期共分六档：第一档的指标分值为30分，即竣工验收；第二档的指标分值为10分，即投资控制率；第三档的指标分值为5分，如安全文明施工管理等；第四档的指标分值为3分，如社会公众满意度等；第五档的指标分值为2分,如机构与制度等；第六档的指标分值为1分,如档案管理等。

运营期共分五档：第一档的指标分值为10分，即医院主体建筑；第二档的指标分值为5分，如医院安保等；第三档的指标分值为3分，如医用污水处理站等；第四档的指标分值为2分，如广场及道路等；第五档的指标分值为1分，如管理制度等。

从以上分值设定可见对目标指标的关注重点。竣工验收作为全面考核建设成果，确保项目达到各项技术经济指标及工程质量要求的重要和关键程序，在项目建设中处于重中之重。总投资控制也是确保项目规范实施、物有所值的关键要点。安全文明指标是统筹发展与安全，构建当前现代化基础设施体系的必然要求，既关乎当前效益，也关乎长远效益。

二、工作重点

四川PPP项目绩效管理以事前、事中、事后为三个节点，以绩效目标引领和绩效结果应用为两大抓手，推动实施全方位、全过程、全覆盖绩效管理。工作中，着重抓好以下关键：

第一个关键是：评价范围覆盖广。明确要求凡纳入综合信息平台项目库项目必须建立全生命周期绩效评价机制，确保PPP项目绩效管理要求全覆盖所有在库项目。同时，指导市县围绕项目运营特点对单体项目分类细化产出，对组合打包项目区分子项目设定产出标准，明确绩效目标，确保项目产出内容对应纳入评价。

第二个关键是：结果挂钩口径全。根据PPP项目付费特点，明确分年运营补贴支出须与绩效评价结果挂钩，挂钩范围应覆盖PPP项目全生命周期的政府、使用者两种付费来源和建设成本及利润、运营成本及利润两种付费去向，确保预算安排与绩效评价结果完全挂钩。

第三个关键是：实质扣减约束强。2017年起，四川省财政厅即指导市县将付费与评价挂钩计算公式化，将按效付费的“效”和“费”分别体现在绩效评价公式中的得分系数和计算结果上。如评价不达标，原则上，最低得分情况下的扣费额度应最少扣减到社会资本方当年应收回的项目资本金。2019年起，推动最低得分情况下，应暂停支付并再次评价，确保对社会资本形成实质性约束。据统计，截至目前，共有7个项目按绩效评价结果扣减了运营补贴，体现了绩效结果应用的硬约束。

第四个关键是：合同绩效管理实。2021年，印发加强PPP项目合同管理有关事项通知，明确将绩效评价作为合同要件和核心条款，要求市县结合中省已出台的分行业绩效评价指引文件，立足当地和项目实际将财政预算绩效管理与行业部门管理标准相结合，研究拟制项目的具体绩效评价方案，建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，并不得通过降低评价标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任。

第五个关键是：示范带动作用好。示范项目按效付费情况总体好于非示范项目。2021年，四川省财政厅专门开展示范项目绩效管理督导，组织市县开展自查自纠，省级梳理复核后，开展现场核查督导。掌握全省PPP示范项目绩效管理情况，科学总结经验，切实解决问题，促进示范项目规范开展绩效评价的同时，带动全部在库项目进行了核实规范，全省PPP项目实施质量及效果进一步提升。

第六个关键是：动态跟进持续抓。定期组织市县填报项目按效付费情况，包括约定的绩效评价频次、已开展绩效评价次数、已付费金额及绩效评价扣减付费情况等信息。从2021年统计情况看，四川省执行阶段209个已付费项目中，184个项目已开展绩效评价，并按绩效评价结果付费。仅有个别项目因合同约定可采取先预付费，绩效评价后再结算等，存在未开展绩效评价已付费情况。对此，四川省财政厅按照整体推进“两书一函”（提醒督促函、整改通知书和约谈通知书）的要求，对市县下发整改通知书6份，督促市县加快完善项目绩效评价机制，确保政府与项目公司双方按照约定的绩效标准开展绩效评价后按效付费。

三、下步打算

下一步，四川将严格按照财政部部署要求，继续深入推进PPP改革工作，以PPP绩效管理为全面实施预算绩效管理积累经验、增添动能。

（一）加快政策制度建设。一是跟进财政部PPP制度建设情况，立足省情及工作实际，优化完善PPP政策制度，为规范开展PPP绩效管理提供制度保障。二是印发四川省PPP项目信息公开管理办法，指导市县财政部门运用好综合信息平台绩效管理模块开展项目绩效管理工作。三是修订省级PPP综合补助资金管理办法，进一步优化指标结构，突出支持重点，加强绩效管理，提高使用绩效，充分发挥奖补资金引导撬动作用。

（二）严格落实按效付费。一是定期统计PPP项目投入运营及履约付费情况，督促市县政府依规将PPP项目合同约定的财政支出责任纳入预算管理，切实保障PPP按效付费机制实施。二是严格落实预算绩效管理改革要求，结合项目督导调研，在已出台分行业绩效评价指标的领域抓好贯彻落实。三是指导市县针对绩效机制不尽完善的早期项目，在与社会资本协商一致的情况下，参照中省指引抓紧完善绩效评价方案。

（三）扎实开展培训调研。一是强化学习研究，加强对PPP绩效管理政策制度、双碳背景下推进绿色PPP项目、PPP模式与其他投融资模式比较分析等课题的研究，促进PPP改革规范发展。二是开展培训指导，会同发展改革、行业主管部门，组织开展绩效管理培训，促进市县政府、专家、机构从业人员、社会资本等准确把握绩效管理有关要求，推动规范开展绩效评价。三是重视调研督导，强化对市县绩效工作的调研督导，了解掌握项目实施和资金使用情况，及时研究解决出现的新情况、新问题，落实结果应用刚性约束。

（四）加大信息宣传力度。一是加强信息公开，依托综合信息平台、财政厅门户网站及微信公众号，做好PPP政策制度、项目信息、分析报告、工作动态等公开工作。二是完善项目信息，督促指导市县顺应绩效管理、履约管理和公众监督要求，完善项目信息特别是项目执行阶段信息，增加专家、金融机构等项目参与方信息，保障PPP项目全生命周期阳光下运行。三是加大宣传力度，拟用好省内第八届农博会等会展资源，开展农业农村等重点领域PPP项目宣传推介，加大对PPP改革及绩效管理推进情况和取得成效等宣传力度，推进PPP持续健康发展。